李强和德国总理朔尔茨共同出席中德经济顾问委员会座谈会

而所谓机关，凡履行由法律秩序决定的职能者就是一个机关

[55]支持审查程序要件的观点可见程琥：新《行政诉讼法》中规范性文件附带审查制度研究，《法律适用》2015年第7期，第93页。[52] 2.规范权限审查 法院秉持的包容立场决定了事务权限审查至多只能起到初步筛查的效果，排除明显僭越职权制定的行政规范性文件。

另可见应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》(第二版)，法律出版社2009年版，第147页。规范性文件缺乏合理性的或其合理性论辩缺乏足够说服力的，法院亦可以依据自己对相关立法或立法精神的理解，对具体问题作出裁判。法院审理后认为10号文并非被告未予认定原告为非遗代表性传承人的适用依据。此外，于法院而言，类型化审查意味着需额外增加行政规范性文件的识别分类环节并根据分类结论部署对应审查标准。最后，在通过前述两阶段审查后，法院还将就行政规范性文件是否合法作出判断。

首先，不同法院对同一行政规范性文件得出相互冲突的审查结论时当作何处理？在我国两审终审的审级结构下，同一或类似规范性文件在不同法院出现不同认定结果几乎难以避免。法院审查后指出，海宁市人社局作出的争讼行政行为实系依据51号文——根据该文规定，原告因不具备社员身份，不属于在册农业人员，故不符合办理被征地农民基本生活保障的条件。3.缺乏有限审议意识：具体审议范围有欠厘清 惩戒委员会是基于司法责任制的推行而产生，着眼点是司法行为，因此两高规定将惩戒委员会的惩戒范围限定在法官、检察官司法办案过程中存在故意、重大过失违反审判、检察职责的行为，未将普通违纪行为、违反职业伦理的行为明确纳入惩戒委员会惩戒事由中，但在各省文件中却并不统一。

[8] 2017年11月7日全国人大公布的《中华人民共和国监察法（草案）》第43条规定：监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：（一）处理。虽然惩戒听证不是正式的裁判程序，追究方仍有义务提供比较充分的证据以获得惩戒委员会的支持。正因如此，在无限追责还是基于司法职业保障进行有限追责的利弊权衡之后，无论是诸多西方国家还是我国，都把司法人员惩戒与一般行政人员相区别，形成了一套单独的司法惩戒体系，通常只对司法人员有故意或重大过失的行为进行追责。（六）其他依法履行公职的人员。

当事检察官对惩戒决定不服的，可以向作出决定的人民检察院申请复议，并有权向上一级人民检察院申诉（第8、9、10、11条）。司法责任追究涉及当事检察官的名誉和相关权利的剥夺，当事检察官由于接受调查，行为受到一定限制，有接受他人法律帮助的需要，而目前我国没有关于律师可以介入纪律处分程序提供帮助的规则依据。

总体而言，检察官处分程序是追究检纪和党纪的双轨制处分程序，行政化色彩较强，与一般公务员处分程序没有本质区别。监察体制改革后，对公职人员的违纪违法调查和处置均由国家监察机关负责[8]，在这种双轨制惩戒模式下，检察官惩戒委员会的惩戒意见应当向谁提交呢？笔者认为，高检《司法责任制意见》、两高《惩戒制度意见（试行）》对司法责任的承担形式作了相同的规定，分为两种：（一）应当给予停职、延期晋升、免职、责令辞职、辞退等处理的，按照干部管理权限和程序依法办理。[6] 从价值取向而言，司法责任追究的独立性源于司法职业保障，其根本目的是通过独立而专业的追究机制确保公正追究司法人员的履职责任，从而保障司法人员正当履职。[4] 2017年11月7日全国人大公布的《中华人民共和国监察法（草案）》第12条规定：监察机关按照管理权限对下列公职人员进行监察：（一）中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员。

司法职业本身具有很强的专业性，司法人员履职有其法律上自洽的内在规律，作为司法人员的检察官职业也有专门的职业要求和职业伦理。如果不加区分地由统一的行政化色彩浓厚的程序完成对司法人员的惩戒，那么司法改革所努力实现的司法职业保障、司法去行政化成果将黯然失色。王公义：《论法律职业共同体》，载《中国司法》2016年第1期。2.双轨制惩戒决定模式下，检察官惩戒委员会向谁提交惩戒意见？根据高检《司法责任制的若干意见》第44条的规定，对经调查属实应当承担司法责任的人员，根据《检察官法》、《人民检察院监察工作条例》、《检察人员纪律处分条例（试行）》、《检察人员执法过错责任追究条例》等有关规定，分别由组织人事部门和人民检察院纪检监察机构按照干部管理权限和有关规定、程序办理。

1.专业性偏离：部分委员名额席位化 在各地的实践探索中，惩戒委员会委员一般分为专门委员和专家委员两种类型。对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。

[5] 根据2016年12月全国人民代表大会常务委员会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，监察委具有监督、调查和处置三项职权，具体的职责包括监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况。进入专题： 检察官惩戒委员会 国家监察体制改革 。

笔者认为，根据高检《司法责任制意见》和两高《惩戒制度意见（试行）》的规定，只能由司法责任调查主体（目前是人民检察院纪检监察部门，监察体制改革完成后为国家监察机关派驻机构）在两种条件下启动惩戒委员会审议程序： 其一，检举控告引发启动：检察人员在司法办案工作中被检举控告存在违纪违法行为和司法过错行为，经人民检察院纪检监察机构初步调查核实。总体而言，惩戒委员会的重要作用是服务于管理者惩戒决策，从专业角度解决事实认定问题，而不是直接充当惩戒决策者。[6] 陈菲、罗沙：《权威访谈：加强司法人员履职保障 努力维护司法公正——中央司法体制改革领导小组办公室负责人就保护司法人员依法履行法定职责规定答记者问》，新华社北京7月28日电。由检察官惩戒委员会的职能定位可以推出其具备的三个特征，这也是组建检察官惩戒委员会的重要标准： （一）专业性。我国台湾地区检察官蔡碧玉指出：如要建立一套符合社会期待的检察伦理，必须尽可能让抽象的检察伦理内涵具体化，并对于未能形诸规范明文的检察伦理内涵，充实其论述，使之得以成为检察体系及社会各界共同认知的价值，能有效的被遵行。本轮司法改革的主要目标之一就是司法中的去行政化，过度强调惩戒委员会委员的行政职务背景和数量，会弱化惩戒委员会的专业性程度和建议功能，偏离设立惩戒委员会的初衷。

监察体制改革启动后，国家监察体系在全国范围内建立，派驻监察将实现全覆盖，原来的派驻检察院纪检组有可能被改造为纪检监察部门派驻检察院的专门机构，人民检察院内设的监察机构有可能因为职能重合面临改造和转型，检察官违纪调查主体的性质也有可能因此发生转换——由检察机关内设机构转为不隶属于检察机关的派驻监察机构。（三）违反司法伦理，造成不良后果的。

中央全面深化改革领导小组第二十六次会议专门强调应规范法官、检察官惩戒的范围、组织机构、工作程序、权利保障等，发挥惩戒委员会在审查认定方面的作用 [7]，可见惩戒委员会的审议职能在司法责任追究体系中的权重。审议应当根据需要解决的问题逐项进行，首先应当审议当事检察官的行为是否构成故意或重大过失，是否应当予以惩戒。

而制度从来都不是生长于真空之中，在建立和运行过程中要面对来自外部和内部的众多冲突，处理不当将直接影响其职能发挥甚至存在价值。现行《检察人员纪律处分条例（试行）》将检察人员违纪行为分为违反政治纪律的行为、违反组织人事纪律的行为、违反办案纪律的行为、贪污贿赂行为、违反廉洁从检规定的行为、违反财经纪律的行为、失职渎职行为、严重违反社会主义道德等八类，其中，违反办案纪律的行为直接与办案有关。

2016年7月，中央司法体制改革领导小组办公室负责人就中办、国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》答记者问时就特别强调把司法人员履行司法职责的错案责任追究与党纪责任、一般性违反司法纪律责任追究作了区分，增设了惩戒委员会审议提供专业参考意见的环节。比如，《上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会章程（试行）》第14条规定：遴选（惩戒）委员会对法官、检察官重大违纪行为，造成严重负面影响的，除提出惩戒意见外，还可以在一定范围内对违纪法官、检察官予以公开谴责。笔者认为惩戒委员会的一个重要职责就是审议，议是表决的前提，也是来自不同领域代表表达意见的关键环节。合议前需要充分的信息获取，合议时需要明确的审议表决程序，这些都需要细致的制度设计来实现。

（三）国有企业管理人员。第二条为坚持为民宗旨，保障人民权益。

设置专门委员的本意是使与检察官惩戒相关的单位都有代表参与惩戒审议过程并发表意见。《吉林省法官、检察官惩戒委员会工作规则（试行）》第2条规定：惩戒委员会坚持党对司法工作领导的原则，负责对法官、检察官涉嫌违反职业道德或职业纪律行为进行审议，并根据审议结果，提出是否惩戒或保护法官、检察官资格的建议。

从域外检察官惩戒的审议机构情况看，无论是美国州律师惩戒委员会、法国的最高司法委员会管辖检察官委员会，还是日本的检察官适格审查会、我国台湾地区的检察官评鉴委员会，都是由检察官、法官、律师等法律实务人员以及学术组织、教育机构等其他社会组织的代表共同组成。有观点因此将我国检察官惩戒委员会定位为检察官司法责任追究的咨询建议机构，只有建议权，没有惩戒决定权。

检察官在司法过程中的某一行为是否适当，需要专业人士根据相关依据和规则进行细致的专业性判断，而不应唯结果论或唯舆论倾向是从，只有这样才能消除检察官正当履职的后顾之忧，使社会公众更为信服、理解和接受惩戒结果。即使被调查者对接受惩戒没有异议，也应当到场接受询问，陈述行为经过和原因，进行充分的辩解，获得相应的程序保障。那么，不属于司法机关的派驻监察机构有没有义务落实司法责任制的要求，向检察官司法责任的审议机构——检察官惩戒委员会提交调查结论和材料，并参加听证说明理由？笔者认为，调查主体性质的变化不应影响惩戒委员会职能的发挥。笔者认为，我国现行的检察官职业道德基本准则尚缺乏细化的行为禁止规范和强制力，也并未与检察官纪律规范和惩戒程序建立体系上的关联。

司法责任制改革中的司法责任同时具有鼓励依法独立行使职权和履职不当要追究的双重内涵。按照改革前的纪检体制，地方纪检委派驻地方检察院纪检组与检察机关监察室合署办公，按照干部管理权限查办检察人员的违纪案件，所以检察官惩戒调查主体可以视为检察机关内设机构，统称为检察院纪检监察机构。

司法责任不是一个囊括司法人员所有惩戒规范的口袋概念,而是司法人员行使司法权力不当所要承受的负面后果,其前提是司法权的行使。《美国律师协会法官纪律惩戒程序示范规则》中指出：司法惩戒（包括律师惩戒）案件既不是民事案件，也不是刑事案件，而是一类独特的案件。

听证需要惩戒委员会委员、被调查检察官和检察机关纪检监察部门人员共同参与。在监察全覆盖的各类公职人员当中，司法人员的司法责任追究应当作为一类特殊情况对待，这是改革叠加期对不同价值目标、不同利益需求予以统筹考虑的合理选择。